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中国古代监察制度
作者:张静杰  发布时间:2019-12-10 10:28:36 打印 字号: | |

中国古代监察督核机制是由一整套自上而下、纵横交错的网络组织来保证实行的。监察督核的对象是各级文武官员和勋臣贵戚,也兼及普通人民。举凡政纪、法纪、军纪等国家大政之外,还深入到赋税、营造、漕运、盐铁茶马专卖、科举考试、学校教育等多方面,监察督核的权限无所不及。

为使监察督核能够收到实际效果,历代统治者采取了检核簿册、举劾案章、连坐告密、遣吏巡行、牵制监督、密查侦缉、密奏传呈等方法,具体介绍一下四种:

一、检核簿册法
  检核簿册法是进行监察的常规方法。古代各级政府部门在年终时汇集各种政务情况,制成簿册,逐级呈报审查,上级核对簿书,因此鉴定下级是否完成规定的任务。出于同等目的,监察人员也经常到各级政府部门去“督促文书”,在检核簿册过程中,除了检核文书中的错谬和失误之处以外,对于公文运转是否符合期限和程式,内容是否有弄虚作假等,都要进行监察。检核簿册是按照国家和政府部门的“令、“格”、“式”等法规进行的,有严格的工作程序。
  如明代规定检核簿册,一定要按照过、通照、迟、失错、埋没五等处置。如果出现“文案不立,日月颠倒”,则要“推究治罪”;而“中间干碍追究改正事理,照依已定行移体式施行。如有迟错,其经该官员应请旨者,奏请取问。其余官吏,就便依照刷文卷律治罪”。对公文簿册进行检核,驳正违失,可以减少失误,纠正工作中的偏差,清查积弊和督促官吏的工作,其积极作用明显。但古代检核簿册,必然要将当时起主导作用的宗法意识和官僚政治的内容放在重要位置。例如,必须遵守的许多避讳和严格按照纲常等级制度形成为公文书写格式,一不小心,就会牵连一大批人,酿成重大案件。
  二、举劾案章法
  监察人员检举和揭发各种违反朝章礼法的人和事,称之为“案章”;对违法乱纪的人进行弹劾,称之为“举劾”。举劾有一定的仪式和程序,可以当朝进行面劾,也可以用书面奏劾。官员接受弹劾以后,则要暂时离开自己的职任以避嫌等候君主的批示和有关部门的处理意见。被弹劾的官员有申辩的权利,有时还允许与弹劾人员在朝廷或官厅进行对质辩争,使监察人员与被监察人员之间也构成相互监督的关系。
  然而,监察人员拥有举刻权,不管被举劾人员的辩争是否能够胜诉,都必须先要离任受讯,是否能够官复原职则成为未知数,故此,各级官吏对监察人员都存在一种畏心理,“行行且避,驰马御史”,监察人员一有行动,则“四方警动”监察人员拥有比较独立的举权,便于监察权力的行使。君主授予监察人员以纠举弹,乃至“风闻奏事”之权,虽然在一定程度上起到维护朝廷纲纪和震臣属的作用,但经常是虎头蛇尾,以至于人们认为“奉使宣抚,问民疾苦。来若雷霆,去若败鼓”抵消了应有的效果。
  三、连坐告密法
  连坐告密是在商鞅变法以后长期实行的制度,告密的范围包括逃避赋税兵役、非议君主吏师、私藏诗书和“盗贼”等项,涉及范围相当广泛;与此同时,上至公卿、下至什伍,都必须实行连坐,这样的做法经常被统治者贯彻到监察制度当中。
  连坐与告密相结合往往使用十分残酷的手段,但取得的效果却是短暂的,而且必然带来极坏的后果。匿名告密的盛行,不但使全国臣民战栗自危,而且还给奸恶小人诬陷良善带来可乘之机,破坏社会的稳定。然而,统治者制定的法律,总是由统治者率先破坏,在统治者认为需要的时候,往往又反而鼓励并受理匿名告状,一经立案,往往要“肃清逆党,“株连蔓引,迄数年未靖”。在君主专制统治之下,连坐告密必然如影随形,是无法根灭的。
  四、遣吏巡行法
  遣吏巡行就是派遣使臣出去,代表君主“巡”,对地方实施监察的方法是由君主直接操作的监察手段,也是监察职能深入全国各地的表现。遣吏巡行在一定时期内曾经起到过澄清吏治,加强统治的效用。然而,因为所遣之吏拥有权力过大,又缺乏制约的机制所以许多遣吏依恃特权而肆行威福,揽权蔑法,甚至贪赃索贿,有意制造冤狱。

有鉴于遣吏巡行的诸多弊端,滋长了对此派遣官员的不信任,有些君主便改为委派自己的亲信宦官或幸臣充当耳目爪牙,直接插手监察事务,包括对监察系统的检察。但这种做法,不过是以弊除弊,其弊更巨。

中国古代监察制度发轫于西周,确立于秦汉,至隋唐臻于完备,历经变革延续至晚清,可谓源远流长。监察制度对我国古代国家治理十分重要,纲纪之整肃、吏治之维护、政治污弊之涤荡多有赖于此,是公正、有效之政治法律秩序得以实现的保障。

从御史与谏官之间关系来理解,我国古代监察制度体系演变主要经历了三个历史阶段:秦汉时期形成了御史与谏官并存的复合性监察制度体系;隋唐时期御史与谏官相辅相成,复合性监察制度体系臻于完备;宋以后谏官制度逐渐衰微,及至明清时期形成了以御史与谏官制度合一的、以督察院为主体的单一监察制度体系。

从复合性制度体系到单一性体系的演变,不仅是制度性的改变,更是监察制度理念的蜕变,从此种蜕变中后人可以深切体会到古代监察制度的君主工具性价值和天下整体性价值的整合与分裂。
  监察官独立行使职权,足以震慑权贵。无论是复合性体系,还是单一性体系,监察制度的权威性均源于以下三个方面:
  其一,监察权本于天道,又以现实法律(惯例)为其依据,体现了天下整体性价值,具有最高权力的属性。监察制度延续了“史官”的历史传统,御史为“史官”之一种,谏官中的给事中也多兼任“起居注”(记事史官)。秦统一后所建立的监察制度,虽然历经改造,但是监察官仍以天下治道作为最高职务原则,以报效社稷为己任。监察官对上级负责,对君主负责,更要对天下黎民和国家社稷的整体利益负责;不仅对现实负责,还要对历史负责。监察官依据法律行使职权,无所恣意,亦无所屈从,被其监察的高官显贵不能凌驾于其上,纵然君主也不能干涉其对具体事件的处理。中国古代的盛世善治,大多是监察制度运行最好的时代,例如唐朝初年的“贞观之治”,得益于君主奉法而治,监察官严明职守,正如《通典·职官六》中所称:“自贞观初,以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要。”唐太宗曾盛赞著名谏臣魏征:“卿所陈谏,前后二百余事,非卿至诚奉国,何能若是?”
  其二,复合性的体系设计,御史与谏官相互配合,中央与地方一体,监察制度覆盖所有的权力领域。御史职掌监劾臣僚,是上对下的监察;谏官职掌匡正君主违失、封驳失当政令,是下对上的监察。御史与谏官上下相对、相辅相成,既可以构成监察的合力,又把君臣之权全部纳于监察体系之中。中国古代形成了中央与地方一体的监察体系,历代都极为重视监察御史,对朝官、京官的监察与对地方官的监察都由独立而统一的机构来行使,各个地域的权力都在统一的监控之下。
  其三,监察官独立行使职权的方式,使之具有超越于被监察者的权威性,足以震慑权贵。御史和谏官大多是服务君主的近侍,逐渐发展成为职事官,保留了侍从君主左右或奏章直达君主的特权。他们在监察朝官、京官或是巡察地方时,均为君主的代表,其官品虽低却独立行使职权,直接对君主负责。御史在行使纠弹权力时,奏章可以直达君主;对于重大事项,可以晋见君主,面陈奏章。为避免职务干涉,御史甚至可以绕过御史大夫等御史台长官,直呈君主。御史台长官都在御史的监察范围内。御史为保护举报人,避免被纠举人以权势威胁举报人,甚至可以“风闻奏事”,其权威性足以纠察官邪、肃正纲纪。
  监察制度是国家治理体系的重要一环。
  中国古代监察制度是国家治理体系的重要一环,对实现良好的政治法律秩序有着不可或缺的作用,汉朝的“文景之治”,唐朝的“贞观之治”“开元盛世”,清朝的“康乾盛世”,莫不以良好的监察制度作为保障;明朝阉党柄政、皇帝昏聩,却能享国二百七十余年,其中不乏众多监察官竭力维系之功。然而,监察制度不可能超越整个政治法律体制,在抗拒社会各方面压力的过程中,纵然好的制度也会发生蜕变,逐渐丧失最初设计的制度理念与功能。
  在漫长的历史演变过程中,有三方面的力量会消解监察制度的理念和功能,促使其蜕变:
  其一,皇权对监察制度有着构建之功,也有侵蚀的危险。以汉朝为代表的台谏分置监察体系,以唐朝为代表的台谏相辅监察体系,都对君主起到约束、规谏的作用,但约束最高权力的监察制度能否发挥功能,却深受君主个人的影响。在宋朝以后,随着君主集权的加强,监察体系的整体性价值在衰退,工具性价值却在上升。
  其二,有效监察地方权力的前提是能够超越于其上,不被其所牵制,又能深入于其中,同时不陷入其利益格局。可是能做到超越于其上、又能深入其中,是非常难以把握的。汉朝设置部刺史监察巡察地方,最后演化成了地方官;唐朝设置按察使巡察地方,也渐渐地方化;明清两代的提刑按察使、总督、巡抚都是从监察官转化而成的地方官,都失去了中央监察地方的制度职能。可见,超越于其上,深入于其中,在制度上颇难把握。
  其三,中国古代的监察制度及其附属的御史和谏官,本为维护国家整体利益、涤荡吏治污弊、实现公正的政治法律秩序而设置,可是在复杂的政治权力环境中,少数监察官或依附权贵,或为利益所诱惑,制度虽称良善却难达预期。监察官的监察为历代所重,而监察者又须被监察,不免造成机构的重叠、国家治理成本的上升。
  

 

 
责任编辑:梅玉兰